房地产税改革化解土地财政困境分析

●开征房产税存在较大的争议,立法推进和具体实施都还有一段较长的路要走。

时间:2016-06-08 21:29点击: 次来源:好文学作者:admin评论:- 小 + 大

●房产税引发争议,一个很重要的原因在于我国特有的土地出让金制度,更为重要的是与之对应的地方公共产品、公共服务的供给不足。

房地产税并非新税种,中国自建国以来,即改革开放前便有。下面一起来看看房地产税改革化解土地财政困境吧!

●今天的财税改革是要建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。房地产税不应该是纯粹意义上的增税政策。

一、土地财政的概念

据新华社消息,全国人大、财政部、国家税务总局等正就房地产税展开密集调研。更有报道称,房地产税立法工作由全国人大预算工作委员会具体牵头负责,酝酿在今年年内拿出一份初拟的房地产税立法草案。

土地财政是指地方政府利用土地的所有权和管理权进行的财政收支活动和利益分配关系。例如地方政府通过招标、拍卖、挂牌等方式转让经营性土地使用权来获取市政建设资金,或作为抵押品获得银行贷款,用于弥补财政收入不足。土地财政的构成包括:土地非税收入、土地相关税收以及土地抵押融资。

此消息一出,立刻引发了各界高度关注。人们不禁要问:房地产税立法的法理基础、现实情形和实施方案又是什么?关系全局改革的税制改革,是不是要从房地产税改革做起?这些疑惑有待进一步解读。

二、土地财政形成原因

媒体称征收房地产税存法理障碍 或违背公平原则。征收房地产税存在法理争议

分税制改革不完善造成地方政府财权事权不匹配1994年中国进行了以分税制为特征的财税体制改革。分税制改革的核心内容是引入了以增值税为主要税种的现代税制,为适应市场经济和开放经济的需要对税种进行了精简和调整,并且对政府间财政关系作了新规范。在分税制下,地方政府预算内的财政收入主要依靠地方的税收收入和中央政府的财政转移支付。分税制提高了中央财政在收入分配中的比重,降低了地方政府在财政收入中的比重,可地方财政支出责任并没有减少,中央政府新增加给地方政府的转移支付不足以弥补地方政府因改革导致的财政收入减少部分,由此引发财权和事权的冲突。地方税收满足不了地方政府财政需求,因此只能另辟蹊径,不得不把土地作为财政“开源”主要手段。

准确说,与房地产有关的税收立法,并不是一时兴起的工作。过去几年,被寄予调控房价功能的房产税改革,曾引发全社会的大讨论。2011年1月28日,上海和重庆对个人住房试点开征房产税。再往前追溯,又会发现,多年来关于物业税(此概念由香港和新加坡借鉴而来,意指以不动产的市场为基础,按年度征税)的探讨,也是相当热烈。当时一个很主要的目标是为地方政府找寻稳定的收入来源。

现行土地制度致使地方政府垄断土地在当前的土地制度下,城市土地国有所有制和农村土地集体所有制并存。我国中央政府不直接掌管土地,地方政府既负责管理土地,又负责土地的经营,即是“裁判员”又是“运动员”,在资金匮乏的压力下,运用手中的垄断权力、寻求土地价值大化。地方政府不仅强压征地成本、侵犯农民的利益,而且抬高地价、致使房价上涨。地方政府垄断土地所有权使其利益独享,没有任何竞争者,于是大量依靠与土地有关的财政活动吸纳资金。十八届三中全会六大改革内容中,有一项就是土地制度改革,土地管理制度导致政府对土地市场的垄断,依赖于土地财政,因此土地制度的改革迫在眉睫。

无论是试点开征的房产税还是空转多年的物业税,都存在较大的争议,主要表现为三个方面:其一,我国现行的城市土地使用权出让制度下的土地出让金,与不动产保有环节税收存在一定的交叉地带,同时并行的合法性存疑;其二,与房地产有关的一切税收已经较为完善,若再为其立法,其他相关税种如何安置,尚没有清晰的思路;其三,我国税制结构中没有真正意义上的财产税设置。当经济总量快速膨胀,房产税又该如何担负起在财产保有环节调节收入分配,并为地方财政提供可支配财力,有待更为缜密的研究。此三点决定了无论是房产税、房地产税还是物业税,在中国的立法推进和具体实施都还有一段较长的路要走。

三、土地财政的困境

这当中,房地产税的法理基础争议最大。

不利于房地产业健康发展目前,房地产的产权是70年,如果房产买受人支付房产费用,那么其将拥有70年的权益年限。“土地财政”即是政府依靠房产购买人支付的资金获取收入,而政府在这70年将不会重复获得土地收益。对于土地资源有限的城镇来说,这种收入来源是有限的、不可持续的,更是不可取的,从长远来看,这种趋势也不利于房地产业的健康持续发展。

无论是依照现行的《房产税暂行条例》将非营业性居住用房纳入计征范围,还是参照主要发达国家房产税税制设计重新立法,都存在的一个问题是:我国土地所有权归国家所有,土地使用者不具有土地所有权。土地使用者缴纳的土地出让金是使用权转移产生的租金。因此,本应针对房产所有者征收的房产税,如果向不拥有土地所有权,只有土地使用权加房产所有权的房产所有者征收,确实存在一定的合法性障碍。

房价虚增,损害老百姓的利益一方面,土地作为不可再生的稀缺资源,成为房地产开发商眼中的“肥肉”,地方政府通过提高地价来增加其收入,直接导致房地产开发商征地成本的增加。另一方面,房地产开发商通过购入土地,然后转手卖出,赚取高额的利润。这些使地价增加的行为成为房价虚增的重要原因,不仅损害老百姓的利益,也是房地产“市场失灵”的重要因素。

此外,房产税是按房屋的计税余值或租金收入为计税依据,向产权所有人征收的一种财产税。如果将土地放在一边,只看房屋的价值,那么随着时间的推移房屋不仅不会升值而且会折旧减值。换言之,真正的房产税税基是房屋连同其占有的土地,而非房屋本身。数据也可以佐证上述的判断。作为房产建设原材料之一的“土地价格”,2009年第一季度至2014年第一季度,全国平均地价累计涨幅达36.3%。而过去一年,“北上广深”四大一线城市的房屋销售价格同比上涨超过20%。土地价格的决定性作用凸显。

通过“土地财政”获取收入,掩盖地方政府的真实业绩目前,我国对地方政府的政绩考核,往往只重视经济指标,忽略经济总量的组成结构。使得地方政府可以轻易的通过转让土地获取收入,不仅增加财政收益,而且可以增加地方的GDP总额。而土地是一种稀缺资源,这种收入的获取不具有可持续性,短期来看,可以增加地方政府的业绩,但从长期来看,不靠实体经济,单靠卖地来发展经济、创造GDP是不可持续的,是要在长远的未来付出代价的。

房地产税立法不能回避税种收入与支出的属地特性

四、房地产税分析

是不是当下中国不适合对个人住房开征房产税?过于简单地回答是或否,并不利于各方面真正认清房产税或房地产税的本质,也不利于说清楚这一税种的作用机理。大多数时候,弄清楚一项政策背后的基本事实往往比草率做出评判更为重要。所谓理性之光方才常青。

从我国房地产税制运行来看,房地产行业涉及的税费,整体并不轻,但结构严重失衡,主要存在以下问题:

众所周知,现代意义的房产税起源于英国。工业化高速成长所致的地价上涨,令征税有了可能。美国建国之初的1792年,就有4个州开始征收房产税,而到了1798年财产税法将房产和土地分别课税,直至20世纪初,美国每个州都有了房产税法规。

房地产税重复征收现象严重我国房地产税种较多,税种设置不尽合理,存在重复交叉征收的现象。如,对纳税人的房产所占用的土地,既从量计征土地使用税,又从房价上征收房产税。再如,房地产产权转让收入须按全额或差额征收营业税,而同时又要按增值部分征收土地增值税,对于增值的那部分金额明显地存在重复征税的现象。这些重复征收的税种不仅增加税务机关的工作量,而且损害纳税人的利益。征税范围不合理,计税依据过时,达不到应有的税收功能如城镇土地使用税是国家对在城市、县城、建制镇和工矿区内使用土地的单位和个人,以其实际占用的土地面积为计税依据征收的一种税。其功能是通过土地有偿使用的方式,达到限制土地浪费的目的。但税收优惠范围较宽,征收范围窄,达不到限制土地浪费的目的。房产税的计税依据是从价计征和从租计征二种形式,并没有考虑随着环境的变化房产的市场价值会有所变动。

我国建国之初,政务院便颁布了《全国税政实施要则》,将房产税列为当时全国开征的14个税种之一。1951年8月,政务院发布《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》,房产税与地产税就此合并为房地产税。可以说,各国政府将房地产纳入课税范围并不是新鲜事情。但需要明确的是,天下课税的商品或服务实在太多,为什么在今天的中国,房产税被选中后就引发争议?一个很重要的原因在于我国特有的土地出让金制度,但更为重要的是与之对应的地方公共产品、公共服务的供给不足。

大多数国家将房产税列为地方税,我国房地产税也有此倾向,即立足于使其成为地方主体税种。其根本原因在于,对于一个区域的居民而言,大多数公共产品或服务的供给来自当地政府。安全的社区治安、良好的环境卫生、便利的交通设施、优质的教育资源、贴心的医疗卫生服务和高效的行政办事效率都有成本。当然,也都需要付费。

经济学经典认为,受益原则是保证公共产品供给效率的最优选择。但问题在于,有的公共产品如路灯难以分割其效用;有的公共产品如进出社区绿地,去甄别是否属于社区居民的成本又过高。事实上,在大多数情况下,按照辖区内居民可承受能力的高低,收费或者收税,才可能维持上述公共服务的正常运转。换言之,保证公共产品或服务的可持续供给高于谁受益谁支付倡导的公平原则。

具体来讲,房产税是要求,只要你在该社区拥有房产,即使您的家庭短期内不太需要社区医疗卫生服务,暂没小孩入学入托,也没有私家车占用公共道路,甚至没有居住于此,都必须依据住宅面积的大小及所居住房产的价值征税。大多数房产税收入都用以改善和维持所在辖区的公共产品或服务的供给。这一思路的背后,有着地方政府面对辖区居民诉求的内涵,也有着强烈的区域治理结构的内在逻辑。

不难发现,我国的房地产税如果正式进入立法程序,很难回避这一税种收入与支出的属地特性,也难以绕过房产税特有的分税制属性。

房地产税立法应具有战略眼光解决好三个方面问题

那么作为本轮改革起始点之一的房地产税研讨,该如何理解并怎么起步呢?

按照中共十八届三中全会的精神,我国体制改革的重头戏是财税改革,而继续深化分税制改革又是其中的重点领域。

与“94税改”不同的是,今天的财税改革不是要提高财政收入占GDP比重,而是要稳定宏观税负;今天的财税改革也不是要稳定提高中央财政收入占财政总收入的比重,而是要建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。从这个意义上讲,建立真正意义的房产税或房地产税,需要调查研究微观设计———对计税依据、房屋及土地保有情况、征税期限及税率都要有明确的数据支撑及科学的测算。

而更重要的是,房地产税立法调研应具有战略性的眼光,将关系改革发展的脉络清晰展现。如下三个方面有必要突出出来。

第一,要解决好房地产税与中央、地方财税关系调整,及地方公共产品有效供给的问题。

房地产税具有的属地特征决定了如若推进,中央与地方财税关系有待调整。目前我国财政收入超过30%用于转移支付的情况有可能会改变。况且,房产税确实是弥补地方财力不足的不多选项之一。让地方政府肩负起辖区治理事务,建立现代国家治理结构下的区域治理模式,是房产地产税肩负的一项重要功能。当房地产税与地方公共产品或服务相关联,居民对政府的期望及要求也随之上升,促进政府管理绩效的提升也将是水到渠成的事情。应该说,这一传导机制对我国的行政体制改革是有益的。

第二,房地产税与稳定税负的关系,合并重组房地产相关税收,避免重复征税。

目前关于房地产税的争议无非是土地出让金的问题。对国有资源使用权收费乃至征税并非没有先例,比如同样的问题也出现在水资源税费改革。关键是房地产税一旦立法推行,应对现行的其他与房地产有关税费(土地增值税、营业税、契税、印花税、个人和企业所得税等)合并或减免。这一方面是对重复征税问题的解决,另一方面也是稳定宏观税负总要求的贯彻。简言之,房地产税不应该是纯粹意义上的增税政策。

第三,房地产税牵动的其他领域改革———户籍制度、公共服务资金供给制度和行政效率改革。

房地产税与居民迁徙制度有关联。我国要加快完善现代市场体系,就要对要素流动特别是人口流动有所准备。各国经验表明,具备优质公共服务资源和较高行政效率的地区很可能是吸引优质人才的重要因素。天下没有免费的午餐,要保证这些公共产品或服务的有效供给,辖区内的房地产税将是主要的财力来源之一。因此,房地产税在财税改革的大背景下将可能具有较强的税收竞争乃至区域竞争的作用。